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A)
La Constitución: La Constitución es la primera de las fuentes del Derecho administrativo que prevalece y se impone a todas las demás, tal y como se desprende de su artículo 9.1 en donde se dispone que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. B)
Los Tratados Internacionales: Los Tratados Internaciones son acuerdos que el Estado español celebra con otros Estados soberanos. La Constitución establece en su artículo 96.1 que “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. (…)”. Por su parte, el artículo 1.5 del Código Civil señala textualmente que “Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado”. Por tanto, para que un Tratado Internacional pase a ser fuente del Derecho español es requisito indispensable que sea publicado íntegramente en el Boletín Oficial del Estado. Hay que señalar que la negociación y firma de los Tratados Internacionales corresponde al Gobierno. No obstante, las Cortes Generales deben dar su autorización respecto de aquellos Tratados Internacionales que se refieran a cualquiera de las siguientes materias: a) De naturaleza política o militar. b) Los que afecten a la integridad territorial del Estado. c) Los que se refieran a los derechos y deberes fundamentales del Título primero de la Constitución. d) Los que comporte obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Los que supongan la modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. De la conclusión de los restantes Tratados Internacionales serán inmediatamente informados el Congreso de los Diputados y el Senado. C)
Las Leyes: Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las Leyes que pueden emanar bien del Poder legislativo del Estado, bien de los Poderes legislativos de las Comunidades Autónomas. Ello se debe a que en el ordenamiento español, coexisten dos sujetos con capacidad para crear Leyes: el Estado y cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas surgidas de la Constitución. Por ello, podemos diferenciar entre las Leyes del Estado que aprueban las Cortes Generales, y las Leyes de las Comunidades Autónomas que aprueban para sus respectivos territorios sus correspondientes Asambleas Legislativas. Las Leyes del Estado, a su vez, pueden ser orgánicas u ordinarias. Las Leyes orgánicas son aquéllas para cuya aprobación, modificación o derogación la Constitución exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre el conjunto del proyecto, es decir, la mitad más uno del número total de diputados independientemente del número de diputados presentes en la sesión. La Constitución dispone en su artículo 81.1 que han de ser objeto de Ley orgánica las siguientes materias: a) El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. b) La aprobación de los Estatutos de Autonomía de las diversas Comunidades Autónomas. c) El régimen electoral general. d) Y las demás previstas en la Constitución. Por su parte, la aprobación, modificación o derogación de las Leyes ordinarias del Estado no exige tal mayoría cualificada pues basta para ello la mayoría simple de votos, esto es, la mitad más uno de los miembros presentes en la sesión. D)
Las normas del Gobierno con fuerza de Ley: La Constitución atribuye al Gobierno la facultad de dictar normas jurídicas con rango de Ley bajo la forma de Decretos Legislativos y de Decretos-Leyes. Ello tiene su justificación en que la tramitación parlamentaria de las Leyes formales resulta ciertamente compleja, por lo que la Constitución, sumamente previsora, permite al Gobierno que en determinados supuestos y bajo ciertas condiciones, el Poder ejecutivo pueda dictar disposiciones normativas con rango de Ley. D1) El Decreto Legislativo: El artículo 82.1 de la Constitución permite a las Cortes Generales delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre aquellas materias que no estén reservadas a las Leyes orgánicas. La finalidad de la delegación legislativa puede ser doble: a) Formar un texto articulado (crear un texto legal conforme a las principios y criterios dados por el Poder legislativo), en cuyo caso la delegación se efectuará mediante una Ley de bases. b) Formar un texto refundido (refundir varios textos legales preexistentes en uno solo), en cuyo caso la delegación se efectuará a través de una Ley ordinaria. En ambos casos, las disposiciones del Gobierno recibirán el título de Decretos Legislativos. D2) El Decreto-Ley: En este caso el Gobierno no recibe delegación alguna del Poder legislativo sino que el la propia Constitución la que le habilita para dictar, en determinados supuestos y bajo ciertos condicionantes, disposiciones normativas con fuerza de Ley. Así, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede aprobar disposiciones legislativas provisionales que, una vez promulgadas, deben ser sometidas al control del Congreso de los Diputados al objeto de pronunciarse expresamente en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, sobre su convalidación o derogación. Sin embargo, la Constitución enumera una serie de materias que no pueden ser reguladas por medio de Decretos-Leyes, a saber: a) La ordenación de las instituciones básicas del Estado. b) Derechos y deberes fundamentales del Título primero de la Constitución. c) Régimen de las Comunidades Autónomas. d) Derecho electoral general. Las disposiciones normativas que por esta vía finalmente dicte el Gobierno tomarán la forma de Decretos-Leyes. E)
El Derecho comunitario europeo: Desde el ingreso de España en la Unión Europea el 1 de enero de 1.986, las normas del Derecho comunitario europeo son fuente del Derecho español y, por tanto también, del Derecho administrativo, en su caso. Las normas comunitarias son las siguientes: a) Los Tratados constitutivos de la Unión Europea. b) Los Reglamentos que tendrán alcance general y serán obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro. c) Las Directivas que obligarán al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba seguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. d) Finalmente, con menor trascendencia, las Decisiones, las Recomendaciones y los Dictámenes. F)
Los Reglamentos: De acuerdo con PARADA VÁZQUEZ el Reglamento puede conceptuarse como “Toda norma escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración Pública”. De la referida definición se extraen las siguientes conclusiones: a) Los Reglamentos son normas jurídicas escritas. Por ello, se caracterizan por la notas de generalidad y obligatoriedad. b) Los Reglamentos están subordinados a las Leyes y a las normas con fuerza de Ley. De esta forma, un Reglamento no puede derogar nunca una Ley o una norma con fuerza de Ley. Sin embargo, toda Ley o norma con rango de Ley tiene efectos derogatorios sobre cualquier Reglamento. c) La fuente material de los Reglamentos es siempre en una Administración Pública en el ejercicio de potestades administrativas. Asimismo, y siguiendo a PARADA VÁZQUEZ, podemos distinguir distintas clases de Reglamentos en función de los diferentes criterios que se exponen a continuación: A) Por
su relación con la Ley: Podemos diferenciar entre Reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad. Los Reglamentos independientes o extra legem son dictados para regular materias que interesa a la Administración y sobre las cuales no hay regulación de Ley formal. Los Reglamentos ejecutivos o secundum legem son los que desarrollan una Ley. Este tipo de Reglamentos es el más común. Los Reglamentos de necesidad o contra legem son un tipo de normas reglamentarias que dicta la Administración Pública para hacer frente a situaciones absolutamente extraordinarias (inundaciones, catástrofes, graves alteraciones del orden público, etc.).
B) Por razón de la materia que regulan: Se distinguen aquí entre los Reglamentos internos y los externos. Los Reglamentos internos (también llamados “administrativos” o “de organización”), tienen por objeto regular la organización de la Administración Pública que los ha dictado. Estos Reglamentos están dirigidos a personas vinculadas de forma especial con la Administración como es el caso de sus funcionarios, de los usuarios de un servicio público (estudiantes, pacientes, …), etc. Por ello, se habla de una supremacía especial, que es la que tiene la Administración Pública de que se trate respecto de determinadas personas. Los Reglamentos externos (también denominados “jurídicos” o “de relación”), tienen por objeto regular la actividad de la Administración estableciendo derechos y deberes de las personas en general. Estos Reglamentos inciden directamente sobre los administrados en general. Aquí se habla de una supremacía general, esto es, la que tiene la correspondiente Administración Pública sobre todos los ciudadanos. C) Por
su origen: Los Reglamentos pueden ser territoriales, institucionales o corporativos según provengan de Administraciones Públicas territoriales (Administración General del Estado, Administración General de cada una de la Comunidades Autónomas y entes territoriales que integran la Administración Local (Municipios, Islas y Provincias)), institucionales (organismos autónomos), o corporativas (Colegios Profesionales) Respecto a los Reglamentos de naturaleza territorial podemos diferenciar en función de su origen los siguientes: a) Reglamentos estatales: Ya sabemos que la Constitución atribuye al Gobierno varias funciones entre las que se encuentra la potestad reglamentaria. Se trata de los Reales Decretos cuya aprobación corresponde al Consejo de Ministros. Subordinados a los Reales Decretos están las Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno, las Órdenes ministeriales, y las Resoluciones, Instrucciones o Circulares de las autoridades inferiores. b) Reglamentos autonómicos: Son los aprobados por los respectivos Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas que reciben el nombre de Decretos. Los miembros de este Consejo, los consejeros, también pueden dictar Órdenes. c) Reglamentos locales: Comprende los Reglamentos y las Ordenanzas que aprueban los Plenos de los respectivos Ayuntamientos y Diputaciones, así como los Bandos que los alcaldes pueden dictar en materias de su competencia. Finalmente, reseñar que así como hemos visto que el control de la constitucionalidad de la Leyes corresponde al Tribunal Constitucional, el control de la legalidad de los Reglamentos corresponde al Poder judicial y, concretamente, a los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. G)
La costumbre: La costumbre consiste en una conducta (elemento material) observada reiteradamente en una comunidad que desea observarla (elemento espiritual). La costumbre, pese a ser una fuente del ordenamiento jurídico español, en el ámbito del Derecho público no desempeña papel alguno. A pesar de ello, hay que advertir que se trata de una fuente subsidiaria de primer grado, puesto que se aplica en defecto de norma escrita (ley en sentido amplio). H)
Los principios generales del Derecho: Son principios, bien del Derecho natural, bien del Derecho positivo, que inspiran el ordenamiento jurídico Se trata de
una fuente del Derecho subsidiaria de segundo grado, pues se aplica en defecto
de norma escrita (ley en sentido amplio) y costumbre, y su finalidad no es otra
que la de evitar que los jueces y Tribunales, obligados por el artículo 1.7
del Código Civil a fallar en cualquier caso todos los pleitos sometidos a su
decisión, puedan crear Derecho cuando en un supuesto controvertido no haya ley
o costumbre aplicable, en cuyo caso, el órgano judicial en vez de resolver el
pleito como personalmente entienda, debe recurrir a los principios generales
del Derecho.
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